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          慶祝改革開放40年 | 全國首例土地批租試點 上海虹橋26號地塊的開發歷程

          2018-10-25       瀏覽次數:623

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          上海虹橋26 號地塊土地有償出讓簽約儀式。資料圖片

            
            今年是我國實行改革開放40周年,也是土地批租改革30周年。土地批租,即將若干年內的土地使用權一次出讓給土地使用(經營)單位,是國家土地使用權有償使用的一種形式。1988年,伴隨上海虹橋26號地塊批租試點成功,中國土地使用制度改革邁出了意義重大的一步。
            
            赴港考察,啟動土地批租改革試點
            
            20世紀80年代初,改革開放的大幕剛剛拉開,上海的發展卻陷入了困境。一方面,第一批對外開放的南方四個經濟特區對上海這個老工業基地沖擊很大。曾經暢銷全國的“上海貨”在經濟特區產品的沖擊下,逐漸開始走下坡路。另一方面,上海的城市基礎設施欠賬十分嚴重。據不完全統計,上海舊城有80萬個煤球爐,80萬個馬桶,還有幾千萬平米的危舊房屋。老百姓希望盡快改善居住環境的呼聲強烈。
            
            為解決上述問題,當時的上海制定了“三張藍圖”:經濟發展戰略、文化發展戰略和上海城市總體規劃,明確了城市功能轉變和產業結構調整方向。
            
            “三張藍圖”繪就之后,馬上就碰到一個問題:缺少資金。如何取得資金來解決這些問題?特別是改革開放以后,怎樣才能擴大利用外資?這些都是困擾上海市委、市政府的難題。
            
            在這樣的背景下,引出了上海土地使用制度改革。這既是黨中央、國務院交給上海的重要任務,也是上海經濟、社會發展的內在需求。
            
            當時,國有建設用地為無償劃撥使用,而且無期限、無流通,土地價值無法體現。土地批租可以解決“三無”問題,使土地的內在價值顯化,但土地批租在當時不僅無先例可循,而且缺乏法律依據。
            
            無論是憲法還是地方法規,都不允許進行土地買賣和批租。因此,怎樣破解機制上的難題,就成為試點首先要解決的問題。
            
            上海市委、市政府按照中央的要求,立即開展相關調研工作。1986年6月,上海市委常委首次聽取房屋、土地方面的工作匯報。上海市政府組織由規劃、土地、計委等部門組成的房地產考察團,于當年8月26日~9月9日赴香港考察,主要聚焦“土地批租和房地產經營”等三個專題。
            
            考察團發現,香港土地批租的做法是把土地的所有權和使用權分開,轉讓的是使用權,而且是有期限、有償地轉讓,這為上海土地批租改革試點提供了重要借鑒。1988年4月,全國人大通過了憲法修正案,對原來條款中土地不得出租的內容予以刪除,后面加上了“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。這就是為適應批租需要進行修改的,土地批租改革試點便有了合法依據。
            
            原上海市土地批租領導小組辦公室主任,上海首任土地管理局局長蔣如高介紹:“當時大家對批租不理解,特別是一些老同志認為搞土地批租就是搞‘租界’。”為此,上海市土地批租領導小組在《解放日報》上進行整版宣傳,并邀請當時香港仲量行的梁振英講課,通過多渠道向社會進行宣傳,為改革試點創造了良好的輿論氛圍。
            
            制定規章,滬港兩地同步開展國際招標
            
            “我們如果要搞土地批租,就一定要有一套完善的法律法規,否則人家不會踴躍地來投資。”時任上海市政府副秘書長、上海市土地批租領導小組副組長的夏克強解釋了上海土地批租領導小組赴港考察之后,花費近兩年時間才推出第一塊土地的緣由。他表示,這期間花費了很長時間制定規范,所以全國第一塊土地使用權的有償轉讓,深圳跑在了上海的前面。
            
            赴香港考察團一回到上海,立即著手起草土地管理制度改革的相關辦法。從1986年9月開始啟動,經過一年多的醞釀、聽取意見并修改,直到1987年11月才由市政府主要領導簽審同意。1987年11月29日,上海市政府正式出臺《上海市土地使用權有償轉讓辦法》(簡稱《辦法》)及其配套的六個實施細則。
            
            在當時,《辦法》并非法律,也不是國家的行政法規,而是地方的行政規章。這是上海在沒有上位法的情況下,率先探索制訂的地方性行政規章。實際上,這也為原國家土地局制定相關法規提供了有力參考,為實現國有土地所有權和使用權的分離邁出了一大步。
            
            在制定《辦法》的同時,上海市政府也精心挑選試點地塊??紤]到行政劃撥反映不了真正的土地價值,上海土地批租一開始選的就是國際招標。由于境外投資者對上海土地市場并不熟悉,上海市政府決定選擇具備良好開發基礎的虹橋經濟開發區的26號地塊作為試點。當時的26號地塊地面拆遷已全部完成,基礎設施達到了“七通一平”的要求,投資者競標成功后可以立即進行開發建設。
            
            上海市政府一共印制了2000份標書,通過顧問以及上海在港工作機構向世界各地發放。招標工作在上海和香港兩地同時進行,共有6家公司參與投標,分別來自美國、日本、香港、上海等地企業。投入香港標箱內的標書,由專人護送、空運來滬,與上海標箱內的標書一起開標。最終,日本孫氏企業集團以總價2805萬美元的價格,獲得這塊1.29公頃土地的50年使用權。
            
            “在場所有人都非常吃驚,應該說這個報價遠遠超出我們的預期。”蔣如高說,日本孫氏集團的孫忠利是在日本做生意的華人,對于國內第一次批租土地,他是志在必得。為了確保能中標,在截標之前兩個小時,孫忠利在原來的基礎上又加價20%,最后是以總價2805萬美元中標。
            
            在虹橋26號地塊批租試點成功后,上海市批租辦繼續擴大試點,先后成功招標出讓了虹橋28-3C地塊以及協議出讓的第一塊工業用地,并積極探索合并土地使用雙軌制,提出了一系列進一步深化改革的建議。
            
            上海土地使用制度改革試點的破冰,沖破了長期實行的土地行政劃撥和無償、無期限使用的單軌制模式,激活了土地作為最重要的生產要素的內在經濟價值,為推進城鎮住房制度改革、城市經濟體制改革、城市土地使用制度改革作出重要貢獻,為土地要素市場的建立進行了開創性的探索。此后,我國出現了與世界各國相似的房地產市場,為加速引進外資和形成房地產金融體系奠定了基礎,為城市建設和經濟發展提供了極為重要的積累。
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